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地賣不動(dòng)了,“土地財(cái)政”該怎么維持

時(shí)間 : 2021-10-15 23:25:01來源 : 互聯(lián)網(wǎng)

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 一個(gè)縣的地方財(cái)政正在面臨窘境。

該縣財(cái)政人士介紹,2020年,該縣土地出讓金收入約為48億元,但今年估計(jì)完成20億元都很難,周圍類似縣區(qū)的情況也大致相仿。

在該地區(qū),土地出讓金收入金額要高于本級(jí)收入。受限于土地出讓金收入的下滑,該地的“三保”(?;久裆?、保工資、?;鶎诱\(yùn)轉(zhuǎn))面臨挑戰(zhàn),該財(cái)政人士預(yù)估,年底的財(cái)政缺口可能會(huì)達(dá)到10億-20億元。

財(cái)政部9月披露的一組數(shù)據(jù)顯示,地方土地財(cái)政正在面臨挑戰(zhàn):今年8月,全國(guó)土地出讓收入5703億元,同比驟降17.5%,這是2020年2月以來最大的降幅。1-8月,地方政府性基金中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入47110億元,同比增長(zhǎng)12.1%,這一增速相比前7個(gè)月的18%明顯放緩。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,地價(jià)下降和土地成交面積下降等因素,確實(shí)容易對(duì)土地收入帶來壓力。

來自土地出讓的收入是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐。國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪在10月發(fā)布的一份報(bào)告中認(rèn)為,近年來,逾40%的政府性基金收入(主要包括土地出讓收入)會(huì)用于地方基建項(xiàng)目。而房地產(chǎn)業(yè)放緩和土地出讓收入趨弱將會(huì)抑制地方政府的基建投資支出,也會(huì)削弱地方政府對(duì)城投公司等地方國(guó)企的支持,而地方國(guó)企是基建項(xiàng)目的主要投資方。

土地出讓金下滑是否意味著土地財(cái)政正在面臨新的變局?

賣地少了,“三保”面臨挑戰(zhàn)

上述縣級(jí)財(cái)政人士告訴記者,今年當(dāng)?shù)胤嵌愂杖肟傆?jì)約為12億元,其中純地收入為9億元(地方財(cái)政中,非稅收入一般包括罰沒收入和土地出讓金收入),按照這一進(jìn)度,今年土地出讓收入達(dá)到20億元都很困難,而在2020年,當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尳鹗杖爰s為48億元。

上述地區(qū)的土地出讓金包括兩個(gè)方面:一塊是直接賣地收入;另一塊是耕地指標(biāo)的交易,一般是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的指標(biāo)和發(fā)達(dá)地區(qū)的指標(biāo)交易,保持耕地紅線不能觸碰。該地區(qū)的耕地交易指標(biāo)已經(jīng)賣了不少,今年的指標(biāo)很少了,省級(jí)土地發(fā)展集團(tuán)已經(jīng)沒有收購?fù)恋氐闹笜?biāo)。

“這個(gè)月15日還不知道能不能準(zhǔn)時(shí)發(fā)下工資?!鄙鲜龅胤截?cái)政人士說,市里現(xiàn)在在各個(gè)縣市之間拆東墻補(bǔ)西墻,讓富裕的縣區(qū)借錢給發(fā)不下來的縣區(qū)。

其預(yù)計(jì),由于今年土地出讓收入太少,年底財(cái)政缺口可能達(dá)到10億-20億元,直接影響到三保。

該財(cái)政人員算了一筆賬:2021年,本級(jí)預(yù)計(jì)可用財(cái)力40億元,匯總支出需求50億元,財(cái)力缺口達(dá)10億元。從月度賬本來看,本級(jí)市剛性支出3億元,其中工資性支出每月約2億元,運(yùn)轉(zhuǎn)、社保等總計(jì)約1億元。稅務(wù)部門每月收入大概2億元左右,僅僅“三?!敝С?,每月庫款缺口1億元左右,庫款運(yùn)行壓力非常大。

其實(shí)在4月份,該地就已經(jīng)判斷2021年的土地收入面臨挑戰(zhàn),當(dāng)時(shí)土地出售數(shù)量只有幾塊,未雨綢繆,該地連續(xù)好幾個(gè)月從市里借錢,又從平臺(tái)借調(diào),來回運(yùn)作。

比如當(dāng)?shù)匾粋€(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū),之前財(cái)政投入了1億元財(cái)政資金,現(xiàn)在將其報(bào)為專項(xiàng)債項(xiàng)目,發(fā)行專項(xiàng)債券,并將之前的財(cái)政投入替換出來。

土地收入重要在哪?

上述縣區(qū)的情況具有一定特殊性,據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解,截至9月下旬,東部某市2021年土地出讓收入同比僅下降不到5%,但鑒于土地收入的重要性,變化依然值得觀察。

穆迪上述報(bào)告顯示,2020年,土地出讓收入占中國(guó)地方政府總財(cái)政收入的29.2%,各地區(qū)土地出讓收入占總財(cái)政收入的比例差異較大,從浙江的52.8%到西藏的3.8%不等。

土地出讓金收入在地方財(cái)政中的影響并不僅僅限于短期內(nèi)的收支平衡,同時(shí)還影響著地方的債務(wù)率等諸多方面。

上述穆迪報(bào)告認(rèn)為,地方政府可能會(huì)通過發(fā)行地方債來提高對(duì)債務(wù)融資的依賴,或更依賴于城投公司融資,來尋求基建資金并支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),如此一來將提高地方政府的直接債務(wù)和或有負(fù)債水平。若不這樣做,當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則將受到削弱。

一位東部市級(jí)財(cái)政人士告訴記者,從預(yù)算的角度來說,土地出讓收入的作用有三個(gè)方面:首先是支持城建開發(fā)支出的資金來源;其次用于支付政府專項(xiàng)債券利息,這些債券相當(dāng)比例缺乏收益保證;再次可以調(diào)入預(yù)算內(nèi),用于平衡財(cái)力。

對(duì)不少地方政府來說,土地出讓收入還有一個(gè)更重要的作用,即降低債務(wù)率,也就是擴(kuò)大綜合收入,做大分母。

債務(wù)率是衡量地方政府債務(wù)最重要的指標(biāo)之一,是年末政府債務(wù)余額/政府綜合財(cái)政實(shí)力。所謂地方財(cái)政綜合財(cái)力,也就是一般公共預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及政府性基金收入。其中一般公共預(yù)算依賴于稅收的增長(zhǎng),國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算額度非常小,以土地出讓收入為主的政府性基金預(yù)算就非常具備可操作性。

上述市級(jí)財(cái)政人士告訴記者,因?yàn)槠渌诔鞘械膫鶆?wù)率頗高,去年就將部分2021年的土地指標(biāo)出讓,做大土地出讓收入,降低債務(wù)率。

上述縣級(jí)財(cái)政人士也認(rèn)同這一觀點(diǎn),他還認(rèn)為,除去債務(wù)率,還涉及前幾年鎖定的地方債務(wù)償還問題,他所在的這一級(jí)政府,每一年都會(huì)從土地收入中拿出資金來償還債務(wù)?!耙?yàn)橥恋爻鲎屖杖氲臏p少,現(xiàn)在沒有好的辦法彌補(bǔ),原來準(zhǔn)備的很多項(xiàng)目支出,都要進(jìn)行削減?!?/p>

下滑原因

嚴(yán)躍進(jìn)分析,從原因看,土地出讓金收入下滑與房屋銷售市場(chǎng)降溫有很大的關(guān)系。房屋銷售降溫了,房企資金壓力增大,進(jìn)而拿地意愿偏弱。此外,信貸收緊,房企拿地也會(huì)更加謹(jǐn)慎。在過去一年里,監(jiān)管部門收緊房地產(chǎn)行業(yè)融資,開發(fā)商降低對(duì)規(guī)模的追求,轉(zhuǎn)而力保現(xiàn)金流。大幅減少拿地也是房企降負(fù)債的重要舉措。

進(jìn)入下半年,全國(guó)主要城市一二手房成交同比均呈現(xiàn)較大幅度下滑,億翰數(shù)據(jù)顯示,9月一線城市新房成交環(huán)比下降25%,同比下滑42%;核心二線城市、普通二線城市及三四線城市成交也同比下跌了22%、40%和31%。

穆迪在上述報(bào)告中認(rèn)為,房地產(chǎn)調(diào)控措施疊加流動(dòng)性壓力的影響將會(huì)抑制土地出讓交易。監(jiān)管部門在過去12個(gè)月已經(jīng)收緊了房地產(chǎn)融資和購房政策,同時(shí),恒大財(cái)務(wù)危機(jī)加大了開發(fā)商的流動(dòng)性壓力,這將令房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)一步承壓。

10月13日,北京第二批集中供地落幕,推出的43幅宅地成交17幅,累計(jì)成交金額513.5億元,另外26幅起拍總價(jià)869億元的土地因沒有企業(yè)報(bào)名而延期交易。北京之外,已經(jīng)完成第二批集中供地的上海、杭州、廣州、重慶等城市,同樣遭遇了房企參與度低、大量流拍等尷尬。

在上述所有因素的共同影響下,現(xiàn)金緊張的開發(fā)商越發(fā)不愿意購置更多土地,導(dǎo)致一級(jí)市場(chǎng)土地交易放緩。

根據(jù)中指研究院的數(shù)據(jù),第二輪集中供地拍賣成交價(jià)較儲(chǔ)備成本平均溢價(jià)4.6%,顯著低于5月份首輪拍賣中14.7%的均值。近52%的土地拍賣被取消、改期或流拍,而首輪拍賣中這一比例僅為6%。在成交的地塊中,四分之三的地塊以底價(jià)出售,沒有任何溢價(jià)。

地方財(cái)政還能做什么?

上述市級(jí)財(cái)政人員坦言,沒有更好的辦法來應(yīng)對(duì)土地出讓收入的下滑,畢竟房?jī)r(jià)下行,地價(jià)下行,本來想提高單價(jià),現(xiàn)在對(duì)單價(jià)也有了限制,能做的只能是削減支出預(yù)算。

據(jù)記者了解,上述地方政府為了增加收入正在著力開展房產(chǎn)、土地稅收清理。在前期房產(chǎn)、土地稅收清理的基礎(chǔ)上,建立完善土地房產(chǎn)稅源數(shù)據(jù)庫,督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、開發(fā)區(qū)根據(jù)數(shù)據(jù)庫信息定期展開比對(duì),嚴(yán)格執(zhí)行激勵(lì)政策,強(qiáng)化稅款入庫。

“我們還發(fā)現(xiàn)了一個(gè)很重要的變化,今年大企業(yè)的稅收繳納特別多,很多地方的收入形勢(shì)比較好,是因?yàn)槠髽I(yè)納稅多,地方的收入增幅和財(cái)力增長(zhǎng)是稅收和土地的雙重驅(qū)動(dòng)。但若是地方政府沒有特別大的企業(yè)支撐,土地又賣得不好,2021年會(huì)非常非常難過?!鄙鲜隹h級(jí)財(cái)政人士表示。

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