“實(shí)施城市更新行動(dòng)”已經(jīng)成為“十四五”時(shí)期國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方向。被納入住建部第一批試點(diǎn)城市以來(lái)，西安未來(lái)的城市更新向何處發(fā)展，成為了想要參與城市更新各方的關(guān)注熱點(diǎn)。中指研究院鑒于以往對(duì)各大中城市開展的城市更新系列研究，我們立足于西安區(qū)域發(fā)展，回顧了西安城市更新的歷史及沿革，通過(guò)梳理西安城市更新的相關(guān)政策和實(shí)踐模式，分析這座城市面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，展望未來(lái)的城市更新發(fā)展趨勢(shì)。

西安城市更新的發(fā)展沿革

西安建城史超過(guò)三千年，在歷史上經(jīng)歷過(guò)多次城市更新，為西安留下了豐厚的文化遺存和不可多得的歷史資源。建國(guó)以來(lái)，西安城市更新所經(jīng)歷的五個(gè)階段：

第一階段：城市更新起步期(1949-2002)。建國(guó)以后到改革開放前期，西安的城市發(fā)展主要以新建為主，城市更新集中在政府對(duì)遺留下來(lái)的破舊建筑進(jìn)行拆除、以及后續(xù)的統(tǒng)一新建。隨著改革開放以后城市經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展、收入水平等不斷提高。西安市為改善人民居住條件，逐步開始了以低洼改造危舊房屋的形式，對(duì)原市內(nèi)居民社區(qū)進(jìn)行拆除重建，以推動(dòng)舊城改造。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)90年代，西安市陸續(xù)實(shí)施了49處低洼棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，共占地2441.02畝，拆遷居民、單位、個(gè)體工商戶23677戶，拆除各類房屋面積1033692平方米。其中，《西安市城市建設(shè)拆遷安置辦法》以及“拆一安一，有償安置，優(yōu)惠售房”等政策將拆遷與房改緊密結(jié)合，執(zhí)行過(guò)程中法制化、制度化的經(jīng)驗(yàn)曾在全國(guó)得到推廣和借鑒。

第二階段：城市更新摸索期(2002-2005)。西安市自提出拉大城市骨架等發(fā)展思路，明確建立國(guó)際化大都市的目標(biāo)后，開始計(jì)劃對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村進(jìn)行城市化改造。由此，西安的城市更新進(jìn)入了城中村和棚戶區(qū)改造并重的階段。改造方式上，西安初始借鑒其他地區(qū)“自籌資金，自我改造，自我發(fā)展”為主的方式摸索開展。但“三自”改造對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理能力等要求高，而西安地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村集體實(shí)力十分有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，彼時(shí)西安城市六區(qū)及郊三區(qū)中城中村合計(jì)達(dá)326個(gè)，主城區(qū)二環(huán)路以內(nèi)就有城中村72個(gè)。同時(shí)，集體用地上小產(chǎn)權(quán)房等管理混亂，不利于達(dá)成完善城市功能、提升城市品位和人居環(huán)境的目標(biāo)初衷。經(jīng)過(guò)短期摸索，2005年西安市政府制定了具有轉(zhuǎn)折性意義的《西安市人民政府關(guān)于加快城中村改造工作的意見(jiàn)》。此文件明確提出，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外資金投資參與城中村改造項(xiàng)目，這與以前的“自籌資金，自我改造”模式相比，發(fā)生了本質(zhì)的變化，有力地促進(jìn)了城中村改造的發(fā)展進(jìn)程。從此，西安城市更新的實(shí)踐進(jìn)入了提速期。

第三階段：城市更新提速期(2005-2017)。自西安城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組及局級(jí)建制的西安市城中村改造辦公室的組建后，西安開始了長(zhǎng)達(dá)十年的以城中村、棚戶區(qū)改造為主的城市更新之路。隨后，西安頒布了《西安市城中村改造管理辦法》等一系列配套政策，期間確立了“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，整村拆除，安置優(yōu)先，有形與無(wú)形改造并重”的更新模式。一時(shí)間西安城市更新改造開展的如火如荼，成就斐然。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，至“十二五”結(jié)束，西安共完成了206個(gè)城中村和66個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的拆除，同時(shí)完成137個(gè)城中村和33個(gè)棚戶區(qū)回遷安置。這一時(shí)期，除過(guò)本地房企參與更新改造外，萬(wàn)達(dá)、保利、綠地、金地、碧桂園等諸多知名房企也積極加入到西安城改房的建設(shè)中來(lái)，均取得了積極的效果，城改房一度成為貢獻(xiàn)樓市的主力軍。

然而，市場(chǎng)化運(yùn)作必然受經(jīng)濟(jì)周期規(guī)律影響。伴隨西安乃至全國(guó)樓市波動(dòng)，部分項(xiàng)目出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)困難，甚至“爛尾”情況時(shí)有發(fā)生，先前未批先建、安置緩慢的等隱患問(wèn)題逐漸暴露。主要原因在于，一方面，部分項(xiàng)目前期對(duì)投資人準(zhǔn)入要求不嚴(yán)，導(dǎo)致部分實(shí)力不強(qiáng)的投資人進(jìn)入，另一方面，投資人進(jìn)入條件相對(duì)寬松，投資人運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，疊加樓市萎靡期間，企業(yè)極易資金鏈斷裂，導(dǎo)致項(xiàng)目陷入停滯。2017年，西安正式提出加快城中村改造、完成重點(diǎn)區(qū)域棚戶區(qū)改造建設(shè)等配合西安“補(bǔ)短板”措施，將城市更新改造等工作納入全市通盤考慮，西安的城市更新改造又迎來(lái)了新的換檔升級(jí)。

第四階段：城市更新?lián)Q檔升級(jí)期(2017-2021)。進(jìn)入新時(shí)期的西安城市更新，逐步過(guò)渡到棚戶區(qū)(城中村)、舊住宅、舊工廠等更新改造并重，市場(chǎng)投資向政府投資轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目更新向連片更新的新階段。一方面，針對(duì)棚戶區(qū)(城中村)改造，繼續(xù)加速推進(jìn)。西安對(duì)原有的行政職能體制進(jìn)行調(diào)整，改組原城改辦，成立城改事務(wù)中心;同步下放權(quán)力至各區(qū)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，從原先單一項(xiàng)目改為集中連片改造。配套政策上，西安修改《西安市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》制定《西安市征收集體所有土地房屋補(bǔ)償條例》，為更新改造配套新的法規(guī)依據(jù)。資金投入上，又將原先的棚戶區(qū)(城中村)改造從社會(huì)投資改為政府投資，加大了資金投入，重新確立了“政府主導(dǎo)、征遷安置、儲(chǔ)備土地、統(tǒng)一出讓”的模式，保障了改造的合理性和強(qiáng)度。另一方面，西安針對(duì)事關(guān)城市形象、民生福祉的過(guò)往短板，如老舊小區(qū)、背街小巷、“斷頭路”、架空線纜等集中發(fā)力改造，重點(diǎn)在于改善基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，“十四運(yùn)”召開前夕，西安基本完成42個(gè)城中村、棚戶區(qū)改造提升工作，三環(huán)以內(nèi)80%的老舊小區(qū)改造、599條背街小巷改造。

在加大歷史城區(qū)的城市風(fēng)貌保護(hù)力度，著重做好歷史文化街區(qū)的保護(hù)和有機(jī)微更新的同時(shí)，西安又制定《西安市工業(yè)企業(yè)舊廠區(qū)改造利用實(shí)施辦法》，提出了針對(duì)老舊工業(yè)區(qū)的保護(hù)利用與改造，有計(jì)劃地開展城市灰空間、低效空間的改造利用，形成創(chuàng)造性保護(hù)、創(chuàng)新性發(fā)展的新格局。

第五階段：城市更新納入國(guó)家試點(diǎn)期(2021-至今)。根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，21個(gè)試點(diǎn)城市中西安赫然在列。自此，西安城市更新作為引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要工作，正式走上前臺(tái)。而根據(jù)最新公布的《西安市城市更新辦法》，西安將城市更新確立為“政府主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、多方參與、量力而行、成果共享、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則下實(shí)施。管理支持方面，西安成立市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審議全市城市更新重大政策措施和城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，審定城市更新年度實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新中的重大問(wèn)題。市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心，負(fù)責(zé)市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。更新方式方面，調(diào)整為“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。對(duì)用地效率低、人居環(huán)境差、管理服務(wù)機(jī)制不健全等區(qū)域，采取局部修繕加固、功能轉(zhuǎn)換、質(zhì)量提升、建筑節(jié)能改造、環(huán)境綜合整治、完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施等方式進(jìn)行整治提升;對(duì)存在重大安全隱患，現(xiàn)有土地用途、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建筑物使用功能明顯不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的區(qū)域，可以依法按照新的規(guī)劃和用地條件進(jìn)行建設(shè)。

附：西安市城市更新辦法

西安市城市更新辦法

第一章總則

第一條為深入貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，改善人居環(huán)境，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、完善城市功能，加快城市高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本市城市建成區(qū)范圍內(nèi)的城市更新活動(dòng)適用本辦法。

法律、法規(guī)和省人民政府規(guī)章對(duì)城市更新活動(dòng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定執(zhí)行。

第三條本辦法所稱城市更新，是指根據(jù)本市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，依法對(duì)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治、改善、優(yōu)化的活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)城市功能完善、品質(zhì)提升、可持續(xù)發(fā)展。

第四條城市更新工作應(yīng)當(dāng)遵循政府主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、多方參與、量力而行、成果共享、防范風(fēng)險(xiǎn)的原則，優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境和城市特色文化，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌兼顧各方利益，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，嚴(yán)防大拆大建，加強(qiáng)修繕改造，補(bǔ)齊城市短板，注重提升功能，增強(qiáng)城市活力，延續(xù)歷史文化傳承，推進(jìn)城市持續(xù)有機(jī)更新，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理。

第五條市人民政府加強(qiáng)城市更新工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審議全市城市更新重大政策措施和城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，審定城市更新年度實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新中的重大問(wèn)題。

市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心，負(fù)責(zé)市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市城市更新工作，指導(dǎo)區(qū)縣、開發(fā)區(qū)城市更新工作，并對(duì)全市城市更新工作進(jìn)行考核。

住建、發(fā)改、資源規(guī)劃、教育、工信、公安、民政、財(cái)政、人社、生態(tài)環(huán)境、城管、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、文化旅游、衛(wèi)生健康、國(guó)資、體育、信訪、行政審批、大數(shù)據(jù)、金融工作、文物等相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好城市更新工作。

第六條區(qū)縣人民政府對(duì)本轄區(qū)城市更新工作承擔(dān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)本轄區(qū)內(nèi)的城市更新工作。區(qū)縣人民政府確定的城市更新主管部門，負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)的城市更新工作。

開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的城市更新工作，由開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)，并承擔(dān)主體責(zé)任。涉及區(qū)縣人民政府職責(zé)的，相關(guān)區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)配合。

鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)按照區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的安排做好城市更新相關(guān)具體工作。

社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)配合區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)做好城市更新相關(guān)具體工作。

第七條城市更新工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、因地制宜、連片更新，優(yōu)化生活空間、生態(tài)空間、生產(chǎn)空間以及社會(huì)治理空間，實(shí)現(xiàn)城市保護(hù)、修復(fù)、提升與有機(jī)更新協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市更新工作應(yīng)當(dāng)科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第八條組織實(shí)施城市更新，應(yīng)當(dāng)采取“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。對(duì)用地效率低、人居環(huán)境差、管理服務(wù)機(jī)制不健全等區(qū)域，采取局部修繕加固、功能轉(zhuǎn)換、質(zhì)量提升、建筑節(jié)能改造、環(huán)境綜合整治、完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施等方式進(jìn)行整治提升;對(duì)存在重大安全隱患，現(xiàn)有土地用途、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建筑物使用功能明顯不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的區(qū)域，可以依法按照新的規(guī)劃和用地條件進(jìn)行建設(shè)。

第九條已公布為文物保護(hù)單位，或者登記為不可移動(dòng)文物的建筑物、構(gòu)筑物等，在城市更新活動(dòng)中應(yīng)嚴(yán)格按照文物保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定予以保護(hù)。

城市更新范圍內(nèi)涉及優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑和歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的，城市更新工作應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)和保護(hù)規(guī)劃的要求，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，不得對(duì)其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞性影響。

第二章城市更新專項(xiàng)規(guī)劃

第十條區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省、市關(guān)于城市體檢的相關(guān)規(guī)定，圍繞城市更新片區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)宜居、健康舒適、風(fēng)貌特色、多元包容等方面的指標(biāo)體系開展片區(qū)調(diào)查評(píng)估工作，形成調(diào)查評(píng)估報(bào)告，作為劃定城市更新片區(qū)的重要依據(jù)。

第十一條市資源規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心，組織發(fā)改、住建、文物等部門，以及區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，編制本市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議后，按照法定程序批準(zhǔn)實(shí)施。

第十二條編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，識(shí)別城市更新區(qū)域，明確更新目標(biāo)、功能結(jié)構(gòu)、空間管控、規(guī)劃布局、生態(tài)和文化保護(hù)、控規(guī)指標(biāo)、風(fēng)貌特色營(yíng)造、公共設(shè)施完善等內(nèi)容。

第十三條城市更新專項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程中，編制部門應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行論證，并廣泛征求公眾和利益相關(guān)人的意見(jiàn)。

第十四條經(jīng)批準(zhǔn)的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃不得擅自變更，確需變更的，應(yīng)當(dāng)按照原批準(zhǔn)程序進(jìn)行變更。

第十五條區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和城市更新片區(qū)調(diào)查評(píng)估報(bào)告，編制更新片區(qū)策劃方案，明確片區(qū)發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)定位、更新方式、實(shí)施計(jì)劃、功能完善、保護(hù)傳承等內(nèi)容。片區(qū)策劃方案應(yīng)征求利益相關(guān)人、社會(huì)公眾的意見(jiàn)并組織專家論證。

第三章城市更新年度實(shí)施計(jì)劃

第十六條區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)以城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和片區(qū)策劃方案為基礎(chǔ)，在廣泛征求公眾意見(jiàn)，充分尊重民意的基礎(chǔ)上，提出下一年度城市更新實(shí)施計(jì)劃建議，報(bào)市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心。

第十七條市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心應(yīng)當(dāng)組織市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，對(duì)城市更新年度實(shí)施計(jì)劃建議進(jìn)行論證，擬訂城市更新年度實(shí)施計(jì)劃，報(bào)市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定。

年度實(shí)施計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括更新片區(qū)、更新范圍、投資規(guī)模、時(shí)間安排等內(nèi)容。

第十八條納入年度實(shí)施計(jì)劃的城市更新片區(qū)，按照法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，依法辦理相關(guān)手續(xù)。

當(dāng)年計(jì)劃因不可抗力等特殊原因未完成的，按照原批準(zhǔn)程序進(jìn)行審批后，可以順延到下一年度繼續(xù)實(shí)施。確需變更城市更新年度實(shí)施計(jì)劃的，應(yīng)當(dāng)按照原批準(zhǔn)程序進(jìn)行變更。

第四章城市更新片區(qū)項(xiàng)目實(shí)施

第十九條納入年度實(shí)施計(jì)劃的城市更新片區(qū)，由所在區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)組織制定實(shí)施方案。

第二十條實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括基本情況、實(shí)施主體、可行性分析報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、產(chǎn)業(yè)定位、建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案與實(shí)施計(jì)劃、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告及資金來(lái)源等內(nèi)容。

涉及文物保護(hù)單位、不可移動(dòng)文物及其他各類歷史文化遺產(chǎn)類建筑、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)類建筑，歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的，實(shí)施方案還應(yīng)包括保護(hù)方案與實(shí)施計(jì)劃。

第二十一條編制實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)組織專家論證、征求意見(jiàn)、公眾參與、部門協(xié)調(diào)。

第五章相關(guān)規(guī)定

第二十二條城市更新片區(qū)需要改變土地權(quán)屬和房屋所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法通過(guò)征收、房屋買賣、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、股份合作等方式取得，并按程序辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

城市更新片區(qū)不涉及土地權(quán)屬和房屋所有權(quán)變動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)租賃等方式取得原建筑物的使用權(quán)。

城市更新片區(qū)既不涉及土地權(quán)屬和房屋所有權(quán)變動(dòng)，也不需要取得原建筑物使用權(quán)的，經(jīng)充分征求原建筑權(quán)利人意見(jiàn)后依法實(shí)施。

第二十三條城市更新片區(qū)項(xiàng)目涉及土地出讓的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，采取公開招拍掛方式辦理供地手續(xù)，可以在土地出讓公告中明確片區(qū)項(xiàng)目履約相關(guān)內(nèi)容。

區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)會(huì)同相關(guān)部門編制《國(guó)有建設(shè)用地項(xiàng)目履約協(xié)議書》，對(duì)片區(qū)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)定位、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容以及違約責(zé)任予以明確。

第二十四條鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本通過(guò)公開、公平、公正方式參與城市更新。

第二十五條本市設(shè)立城市更新專家委員會(huì)，為城市更新活動(dòng)提供全程咨詢和服務(wù)。

第二十六條市級(jí)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法，在各自職能范圍內(nèi)，制定立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)稅、文物及其他與城市更新相關(guān)的配套政策。

第六章附則

第二十七條本辦法自2022年1月1日起施行。

未來(lái)，西安在區(qū)域統(tǒng)籌、因地制宜、連片更新的實(shí)施方式下，實(shí)現(xiàn)城市保護(hù)、修復(fù)、提升與有機(jī)更新協(xié)調(diào)發(fā)展，城市更新的舞臺(tái)依然大有可為，值得期待。

西安城市更新的各方實(shí)踐

(一)城市更新政策匹配

借鑒先進(jìn)城市的做法，結(jié)合自身資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，西安構(gòu)建起一套與一線城市接軌、具有自身獨(dú)特價(jià)值的城市更新模式，了解其模式體系也是對(duì)未來(lái)西安未來(lái)城市更新的實(shí)施具有參考價(jià)值。西安市近期出臺(tái)的相關(guān)政策如下：

(二)房企參與的城市更新

對(duì)深耕西安的房地產(chǎn)企業(yè)而言，在內(nèi)生性迫切的需求和外部政策的大力推動(dòng)下，各方都已直接或間接涉足城市更新領(lǐng)域。我們通過(guò)梳理多年來(lái)房企在西安的城市更新業(yè)務(wù)布局，挖掘其特點(diǎn)：

從業(yè)務(wù)類型來(lái)看，房企參與的城市更新項(xiàng)目主要分為五種類型：棚戶區(qū)(城中村)改造、商業(yè)更新改造、片區(qū)整體更新、工業(yè)遺產(chǎn)更新、街區(qū)有機(jī)更新。

從企業(yè)地域分布來(lái)看，更新企業(yè)既有本土型房企，也有全國(guó)性房企。其中，本土房企基于西安棚戶區(qū)(城中村)改造開展較早影響，涉足項(xiàng)目最多，但存在資金、運(yùn)作能力等不足等劣勢(shì)。而隨著時(shí)間推移，全國(guó)布局的頭部房企逐漸入駐西安，基于強(qiáng)大的資金、開發(fā)能力，逐漸在棚戶區(qū)(城中村)改造項(xiàng)目上發(fā)力。以融創(chuàng)、萬(wàn)科、碧桂園等企業(yè)為代表，通過(guò)并購(gòu)手段獲取了項(xiàng)目，城市更新也成為房企充實(shí)土儲(chǔ)的重要手段。與此同時(shí)，由于棚戶區(qū)(城中村)改造地塊大、區(qū)位優(yōu)的特點(diǎn)，一時(shí)間為西安樓市貢獻(xiàn)了不少大體量、高知名度樓盤。隨著西安城市更新進(jìn)入換擋升級(jí)期，本土與外埠房企選擇互相合作、共同開發(fā)的模式日漸增多。

而商業(yè)更新、片區(qū)整體更新由于運(yùn)營(yíng)專業(yè)性強(qiáng)、資金回籠慢、參與門檻高等特點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)涉足最多。一方面，商業(yè)運(yùn)營(yíng)等對(duì)專業(yè)性要求更高，更考驗(yàn)企業(yè)的專業(yè)統(tǒng)籌、資金平衡能力，其賽道企業(yè)數(shù)量更少，以大悅城為代表的國(guó)有企業(yè)表現(xiàn)凸出。另一方面，棚戶區(qū)(城中村)改造主體為住宅開發(fā)，運(yùn)營(yíng)節(jié)奏較為單一、資金回籠快，而片區(qū)更新不單修建住宅，更要配套酒店、寫字樓甚至相關(guān)產(chǎn)業(yè)落地，相對(duì)而言以華潤(rùn)、中建為代表的央企整合資源能力更強(qiáng)，承擔(dān)此類“大手筆”任務(wù)更有優(yōu)勢(shì)。

工業(yè)遺產(chǎn)更新、街區(qū)有機(jī)更新方面，各類企業(yè)均有參與，項(xiàng)目過(guò)程中也發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，貢獻(xiàn)不少具有代表性的作品。復(fù)地產(chǎn)發(fā)憑借先進(jìn)理念和高水平設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，重新打造了工業(yè)遺跡，貢獻(xiàn)了大華1935等標(biāo)桿項(xiàng)目。曲江文投發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，易俗社文化街區(qū)讓西安中心區(qū)域升級(jí)煥新。順天集團(tuán)憑借多年運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)驗(yàn)，采用有機(jī)微更新等手法，讓老菜場(chǎng)市井文化創(chuàng)意街區(qū)成為新的典范。

西安未來(lái)城市更新趨勢(shì)展望

隨著西安被納入為期兩年的試點(diǎn)名單，未來(lái)將有更多房企通過(guò)城市更新加強(qiáng)與西安的城市發(fā)展融合，在提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，也將為城市發(fā)展提供更多活力。

(一)理順管理體制，統(tǒng)籌城市更新管理

整體來(lái)看，政府是城市更新的頂層設(shè)計(jì)者，只有城市管理機(jī)構(gòu)健全、職能界定清晰、部門間運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，才能適應(yīng)城市更新的發(fā)展需要。而在《西安市城市更新辦法》中，提出了市政府成立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，小組設(shè)立辦公室，指導(dǎo)區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)城市更新部門開展相關(guān)工作，同時(shí)住建、發(fā)改、資源規(guī)劃、文物等相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好城市更新工作。

(二)激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)可持續(xù)更新

長(zhǎng)期以來(lái)，投入、產(chǎn)出如何平衡，是傳統(tǒng)的城市更新一直面臨的共同問(wèn)題。

西安的城市更新項(xiàng)資金投入，一方面依靠財(cái)政補(bǔ)助、專項(xiàng)債、政策性銀行貸款和商業(yè)銀行貸款等渠道，另一方面依靠商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的支持城市更新金融產(chǎn)品和社會(huì)資本參與，如社會(huì)投資人+EPC模式、參與改造的市場(chǎng)主體投入、發(fā)行城市更新企業(yè)債等。收入方面，一方面依靠開發(fā)騰退用地獲得收入(難以實(shí)現(xiàn)平衡的，則依賴土地資源補(bǔ)償置換)，另一方面依靠配套產(chǎn)業(yè)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等收入。

而新頒布的《西安市城市更新辦法》中采用了激發(fā)市場(chǎng)主體活力的方式，其中規(guī)定“可以在土地出讓公告中明確片區(qū)項(xiàng)目履約相關(guān)內(nèi)容。區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)會(huì)同相關(guān)部門編制《國(guó)有建設(shè)用地項(xiàng)目履約協(xié)議書》，對(duì)片區(qū)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)定位、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容以及違約責(zé)任予以明確。”由此協(xié)議進(jìn)一步明確了城市土地如何使用、未來(lái)空間如何發(fā)展等問(wèn)題，調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)積極性等，從而促進(jìn)持續(xù)的、長(zhǎng)久的更新行動(dòng)。

(三)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、以人為本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)認(rèn)同

歷史文化遺址作為中華民族歷史文化的重要載體，是西安城市更新的基石和文化基礎(chǔ)?！段靼彩谐鞘懈罗k法》規(guī)定“城市更新工作應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)和保護(hù)規(guī)劃的要求，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，不得對(duì)其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞性影響。”表明了西安市政府堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則，重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)、社會(huì)進(jìn)步與人文景觀的和諧,更能發(fā)揮歷史文化名城潛在的綜合價(jià)值。

城市更新過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)表明，只有公平、民主的決策環(huán)境，讓公眾成為城市更新過(guò)程中的核心角色，才能效防范化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。《西安市城市更新辦法》規(guī)定“城市更新專項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程中，編制部門應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行論證，并廣泛征求公眾和利益相關(guān)人的意見(jiàn)。……片區(qū)策劃方案應(yīng)征求利益相關(guān)人、社會(huì)公眾的意見(jiàn)并組織專家論證。”未來(lái)，西安的城市更新開展將更廣泛吸引社會(huì)各方參與，得到廣大市民的有力認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)妥有序的城市更新。

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